Convegno Nazionale SAP
Rimini 4 - 5 - 6 maggio 2009
Relazione del Segretario Generale
La Polizia di Stato è stata riformata, anzi istituita come tale, dalla legge n. 121 del 1981. Il quadro è stato rivisto nel 2001 con il decreto n. 208 del Presidente della Repubblica, mentre per i Carabinieri si è provveduto nel 2000 con il decreto legislativo n. 297, che ne ha ridefinito anche la collocazione all'interno del Ministero della difesa.
Il primo interrogativo che dobbiamo porci riguarda la consistenza delle Forze dell'ordine. Ci si chiede, infatti, se attualmente esse siano troppe o troppo poche.
Per fornire risposte a questo interrogativo è necessario, innanzitutto, effettuare un confronto comparato con gli altri Paesi europei: in Francia, la situazione è sostanzialmente identica a quella italiana per consistenza e dimensioni delle Forze dell’ordine a carattere nazionale (circa 220 mila unità tra gendarmeria e polizia nazionale).
Si tratta di dati, occorre precisare, che non contemplano la consistenza numerica di Guardia di finanza (60 mila unità), Polizia Penitenziaria (39 mila unità) e Polizia Ambientale e Forestale (8 mila unità), ricompresi tra le forze di polizia ai sensi della l. 121/81.
Si rileva, per contro, come in alcuni Stati europei - Inghilterra, Svezia, Danimarca e Svizzera - con i quali è possibile effettuare rigorosi confronti, il numero di poliziotti sia minore che in Italia.
Nell'effettuare confronti, tuttavia, è necessario considerare le diverse funzioni svolte dalle Forze di polizia. Basti pensare che in Italia le Forze di polizia si occupano dell'ordine negli stadi, mentre ciò non avviene in altri paesi.
In questo periodo di tempo, inoltre, a fronte di un fortissimo incremento di alcuni aspetti della criminalità, si è riscontrato un assai minore incremento del numero degli effettivi della Polizia di Stato e dell'Arma dei carabinieri.
In particolare, gli organici della Polizia di Stato sono rimasti quelli di venti anni fa e all’appello mancano, tra tutte le forze dell’ordine, circa 22 mila uomini.Con l’abolizione della leva, che garantiva assunzioni annue, e con la progressiva diminuzione dei concorsi, l’età media del personale si è alzata, arrivando a 40-45 anni.
Nello stesso tempo alcune funzioni, quali quelle non di controllo del territorio ma puramente amministrative concernenti gli immigrati e il settore dell’amministrativa (rilascio di permessi di soggiorno, passaporti e porto d’armi), vengono massicciamente svolte dalle stesse Forze di polizia, impiegate in attività sì burocratiche, ma essenzialmente legate ai compiti di polizia e che, pertanto, necessitano di competenze specifiche.
Dopo questa necessaria, seppur breve premessa, affrontiamo - cercando di fornire una qualche risposta soddisfacente - l’interrogativo di fondo: più polizie significano più sicurezza?
Il tema della pluralità delle forze di polizia non è una caratteristica esclusiva dello Stato italiano, ma si registra anche in altri paesi. Anche in paesi come la Germania federale, che ha un'impostazione originaria ed evolutiva diversa da quella italiana in quanto Stato federale caratterizzato da Länder con cospicue competenze, l'ordine e la sicurezza pubblica attengono a valori unitari e quindi è stata istituita una polizia federale che prima era limitata solo ad alcuni profili.
Emerge, dunque, la problematica dell'utilizzo delle Forze di polizia. A prescindere dal problema del quantitativo sufficiente o eccessivo delle Forze di polizia italiane, peraltro assai simile a quella francese, con sostanziale parità di popolazione, si rileva quello dell'utilizzo.Innanzitutto, si registra un sovraccarico di compiti, che dipende anche dalla vecchia tradizione del cumulo negli stessi apparati delle funzioni di polizia di sicurezza e di polizia amministrativa.
Alla domanda se più polizie significano più sicurezza non è possibile dare una risposta compiuta
senza guardare alle Forze di polizia in un’ottica comunitaria: gli accordi di Schengen, la convenzione di Prüm, a cui l'Italia ha aderito successivamente, la collaborazione tra le forze di polizia dei paesi dell'Unione europea, lo scambio di informazioni, la disciplina di alcuni profili di indagine quali la raccolta delle impronte digitali, il sistema di informatizzazione e così via. L’Unione europea favorisce e auspica a progetti di armonizzazione organizzativa delle polizie europee, senza però nascondere le difficoltà emerse dalla forte asimmetria tra Stati: alcuni hanno una pluralità di forze di polizia (Italia, Francia e Spagna), altri come la Germania conoscono una distinzione di tipo territoriale, altri ancora, come la Gran Bretagna, presentano una forza di polizia avente soprattutto una caratterizzazione locale. Ora, è evidente che pensare ad un progetto di unificazione e compenetrazione delle Forze di Polizia nazionali esistenti sul territorio si pone in un’ottica di sostanziale adesione al progetto, di scala europea, di armonizzazione e cooperazione delle polizie europee.
Noi del SAP abbiamo sempre sostenuto l’importanza e la lungimiranza di un programma di armonizzazione cooperativa delle polizia europee, anche mediante l’adesione, in qualità di membro effettivo, del Consiglio Europeo dei Sindacati di Polizia - CESP – rappresentativo di circa 300.000 agenti di polizia di 18 paesi e in seno al quale il SAP ricopre incarichi di vertice.Un progetto di unificazione delle forze dell’ordine del nostro Paese è importante anche per questo aspetto che potremmo definire “di politica di sicurezza comunitaria”.Il modello è quello francese, dove a gennaio è stato celebrato il matrimonio tra polizia nazionale, presente nelle città, e gendarmeria, per tradizione presente prevalentemente in campagna.Le due forze, 120 mila uomini i primi e 100 mila la seconda, hanno ora una sola guida e sono entrambe alla dipendenza del Ministero dell’Interno. Non solo.E’ in corso di definizione un provvedimento legislativo che perfezionerà gli aspetti tecnici dell’unificazione e permetterà risparmi fino a 5 mila unità.Anche in Spagna è stato creato un organo di pubblica sicurezza “terzo”, che coordina polizia e guardia civil, tutti dipendenti dal Ministero dell’Interno.In Germania esiste, invece, la polizia nazionale investigativa sotto la direzione degli Interni. E in Gran Bretagna alla più nota Scotland Yard, la polizia nazionale, si affiancano la Metropolitan police service, che opera nella provincia di Londra, e i poliziotti locali in ogni città.Ci vuole una riforma anche in Italia.
I tempi sono maturi e la crisi ha reso coscienti che bisogna razionalizzare le risorse. Stiamo già assistendo alla chiusura di caserme, c’è necessità di recuperare fondi e utilizzare gli uomini al meglio.E unire polizia e carabinieri vale quanto una manovra finanziaria.Peraltro, anche il Cocer della Guardia di Finanza ha sostenuto l’idea di inserire sotto l’esclusiva dipendenza del Ministero dell’Interno anche il personale dell’Arma dei Carabinieri.
Non può sfuggire, infatti, che l'ordine e la sicurezza pubblica competono in via esclusiva al Dipartimento di Pubblica Sicurezza, ai sensi della legge 121/1981.
Ormai è chiaro che non è più rispondente ai tempi di oggi una suddivisione delle forze di polizia in cinque corpi, come previsto dalla l. 121/81 (art. 16): Polizia di Stato (108 mila unità), Arma dei Carabinieri (110 mila unità), Corpo della Guardia di Finanza (60 mila unità), Polizia Penitenziaria (39 mila) e Polizia Ambientale e Forestale (8 mila unità).
Siamo il solo paese europeo ad avere cinque forze di polizia, di cui solo due (Polizia di Stato e Carabinieri) impiegate per il controllo del territorio urbano ed extraurbano; fanno eccezione, in qualche caso, solo le fiamme gialle.Occorre avviare un iter di unificazione delle forze dell’ordine, con la creazione di un’unica Polizia Nazionale, composta da circa 325 mila uomini e donne, che ponga fine alle duplicazioni di competenze tra Carabinieri e Polizia di Stato e possa contare sulla specificità delle competenze di Finanza, Penitenziaria e Forestale.
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Per quanto riguarda la legislazione che regola l'ordine pubblico, la sicurezza pubblica e le Forze di
polizia, l'ordinamento italiano non possiede un grado di disomogeneità maggiore di quello di altri paesi. Sotto questo profilo, peraltro, negli ultimi decenni l'ordinamento italiano si è notevolmente razionalizzato. Accanto a questa osservazione, è necessario aggiungerne un'altra concernente i rapporti tra Stato e regioni circa le competenze su queste materie (ordine pubblico e sicurezza pubblica). In tutte le riforme o ipotesi di riforma attuate o discusse nell'ultimo decennio si ravvisa una sostanziale convergenza di impostazione. Dalla riforma del titolo V della parte II della Costituzione emerge con chiarezza come la materia dell'ordine e della sicurezza pubblica appartenga allo Stato, mentre a regioni ed enti locali spetti piuttosto la polizia amministrativa, regionale e locale.In sostanza, in merito al dibattito sul maggiore spazio di regioni e di enti locali in ordine alla pubblica sicurezza, tutti i testi di rilievo costituzionale e le proposte di riforma succedutisi presentano un significativo grado di omogeneità, giacché l'ordine e la sicurezza pubblica sono considerati fattori di rilievo unitario da trattare con metodologia unitaria e, quindi, con il concorso tecnicooperativo di Forze di polizia nazionali.Sembra emergere – dunque - dal riscontro dei dati normativi che ordine, sicurezza pubblica e forze di polizia debbano avere un'impostazione unitaria, che riguarda lo Stato ordinamento nel suo complesso. Anche in Francia, Spagna e Germania si riscontrano le stesse aspirazioni e gli stessi indirizzi emersi in Italia e si annette un grande sforzo al coordinamento non solo tra forze di polizia, ma altresì tra livelli istituzionali, in particolare tra forze di polizia e autorità locali. Da tempo in Francia è sviluppata la materia dei contratti locali di sicurezza, e anche in Italia esistono patti territoriali e accordi per la sicurezza.In sintesi, sembra possibile registrare nell'ultimo decennio, nel quale il problema è stato maggiormente rilevante, un'assoluta convergenza di impostazione tra le varie proposte di riforma o norme costituzionali succedutesi.
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Per ciò che concerne precipuamente l’aspetto criminologico, la rilevanza di fenomeni legati all’ordine pubblico e alla criminalità, quali l'immigrazione, gli stupefacenti, la criminalità organizzata, la criminalità predatoria e il terrorismo, sposta l'attenzione anche dal punto di vista giuridico dai profili dell'organizzazione delle Forze di polizia ai profili relativi alle misure di contrasto di tali fenomeni, rimandando alle politiche materiali in materia di stupefacenti, di immigrazione, di criminalità organizzata o predatoria.
A tale riguardo, sebbene la nostra legislazione abbia il raro dono della chiarezza e negli anni sia stato attuato un tentativo di riorganizzare le funzioni e di coordinarle, emerge la sovrapposizione di funzioni fra le Forze dell'ordine generaliste e quelle di tipo speciale.
Questo è accaduto sia perché da parte delle forze generaliste c'è una ricerca di creare nuclei specialistici, sia perché esiste una sovrapposizione ad opera di alcune forze speciali rispetto alla categoria generale dell'ordine pubblico.
Ed è proprio questo fenomeno di sovrapposizioni, che crea un “doppio binario” di sicurezza, con un evidente e verosimile dispendio delle risorse umane ed economiche destinate a tal fine, fenomeno che il progetto di unificazione delle forze di polizia mira a stigmatizzare e censurare.
Senza contare le problematiche in termini di interferenze di competenze e funzioni che vengono innescate da un sistema così strutturato.
Ciò conduce inevitabilmente ad una sensazione di una superfetazione delle forze di polizia, e non certamente ad una maggiore percezione di sicurezza.
A tal proposito, negli ultimi trent'anni abbiamo assistito ad anda-menti abbastanza diversi. Oggi in Italia si rileva il tasso più basso di omicidi mai registrato Paese negli ultimi secoli, livello raggiunto per un breve periodo di tempo solamente negli anni Sessanta e per la prima volta il tasso degli omicidi relativo al nostro Paese è simile a quello di gran parte dei paesi europei.
Tuttavia, se si analizzano altri reati, l'andamento dei furti e delle rapine appare molto diverso.
Si rileva infatti uno dei livelli più alti di furti raggiunti nella storia degli ultimi cinquant'anni, anche se per motivi spiegabili a seconda dei diversi tipi di furto.
L'aspetto preoccupante, rispetto al quale non esiste una piena consapevolezza dell'andamento di questo fenomeno, è il continuo, straordinario e impressionante aumento delle rapine.
Questo è utile anche per capire il grado e il senso di insicurezza. Per comprendere quanto sta avvenendo nelle città italiane, è necessario rilevare come sul senso di insicurezza influisca anche il cosiddetto degrado, che gli studiosi definiscono disordine sociale, che concerne l'insieme di comportamenti che viola le norme condivise riguardanti l'uso degli spazi pubblici, ovvero i segni di inciviltà sociali e fisici.
I pochi dati in nostro possesso mostrano l'aumento del degrado dei grandi centri urbani italiani. Il senso di insicurezza dei cittadini italiani è dunque giustificato dalla presenza di un alto numero di reati, in particolare di rapine, e di crescenti zone di degrado.
Certamente, per le ragioni esposte, la prolificazione e lo “sdoppiamento” delle forze di polizia non può essere la soluzione.
E’ necessario, invece, utilizzare al meglio ciò che si ha, evitando duplicazioni che recano con sé innegabili sprechi di risorse economiche e di personale. La soluzione non può che passare attraverso un programma di unificazione delle forze dell’ordine, ovviamente coi necessari e dovuti accorgimenti che rispettino la storia e la struttura di ciascuna di esse.Peraltro, la legge n. 121 del 1981, si proponeva di aumentare il grado di coordinamento delle attività fra le Forze dell'ordine.
E’ segno di questa ratio legis l'istituzione del CED molto tempo fa e dell'attuale nuovo sistema, lo SDI, che rappresenta un'attività interforze.È inoltre aumentato il numero degli uffici a composizione interforze - l'Antimafia, l'Antidroga e così via - in cui lavorano circa 3.500 persone, ed esistono comitati provinciali per l'ordine e la sicurezza pubblica. Parimenti, la legge n. 121 del 1981, ha auspicato pure la creazione di sale operative comuni o quantomeno interconnesse tra la Polizia di Stato e l'Arma dei carabinieri. Non possiamo che concludere con l’auspicio che anche la volontà politica si convinca della necessità dell’unificazione delle forze dell’ordine sul territorio italiano, perché qui non si discute né di Fiat né di Ferrari, ma di un progetto unitario per la Sicurezza del Paese in un’ottica di razionalizzazione delle risorse
La sicurezza degli aeroporti è sempre stata una priorità in quanto per la loro stessa natura
