Consiglio di Stato: Guardia di Finanza - Reperibilità - Hanno diritto a percepire la maggiorazione stipendiale coloro i quali la garantiscono rimanendosene a casa e non in caserma?
FORZE ARMATE - GUARDIA DI FINANZA
Cons. Stato Sez. IV, Sent.,
16-05-2013, n. 2672
FORZE ARMATE
Forze armate, in genere
Indennità, in genere
GUARDIA DI FINANZA
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2718 del 2010, proposto da:
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica;
- Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Comandante generale pro-tempore;
entrambi rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliati per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro
D.A., G.T., L.D.C., E.T., tutti rappresentati e difesi dall'avv. Luca Bruno, ed elettivamente domiciliati in Roma, alla via Prenestina n. 230, presso lo studio dell'avv. Matilde Petrocco, per mandato in calce al controricorso;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per l'Abruzzo, Sede de L'Aquila, n. 113 del 26 febbraio 2009, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n.r. 395/2002, è stato annullato il diniego di corresponsione e riconosciuto il diritto all'indennità di pronta reperibilità, limitatamente ai turni di reperibilità domiciliare prestati in giorni feriali, e senza riposi compensativi, in misura da stabilire dal Comandante generale della Guardia di Finanza, con condanna alle spese del giudizio di primo grado liquidate in complessivi Euro 2.000,00 oltre accessori di legge
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati D.A., G.T., L.D.C. e E.T.;
Vista l'ordinanza n. 1918 del 28 aprile 2010, di accoglimento dell'istanza incidentale di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2012 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avvocato di Stato Maurizio Greco per le Autorità statali appellanti e l'avv. Luca per gli appellati;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1.) I ricorrenti in primo grado, sottufficiali della Guardia di Finanza in servizio presso la scuola sottufficiali de l'Aquila, addetti all'ufficio cifra, in base a foglio d'ordini e sin dal 1993, hanno svolto turni di reperibilità domiciliare feriale (dalle ore 16,00 del giorno precedente alle ore 8,00 del giorno successivo) e festiva (per l'intero arco delle ventiquattro ore successive al precedente giorno feriale lavorativo); con istanze formulate il 19 febbraio 2002 hanno chiesto il pagamento delle ore di reperibilità ai sensi dell'art. 36 Cost. e della "legislazione vigente in materia di pubblico impiego"; con atto del 18 aprile 2002, sulla scorta di note del Comandante di reparto del 1 marzo 2002, le istanze sono state respinte "...in quanto non ricorrono i presupposti previsti ai sensi del D.P.R. n. 147 art. 11 del 05.06.1990".
Con il ricorso in primo grado n.r. 395/2002 sono state proposte cumulative domande di annullamento del diniego e di accertamento del diritto all'indennità di pronta reperibilità.
Con la sentenza n. 113 del 26 febbraio 2009 il ricorso è stato accolto.
Il giudice amministrativo abruzzese, rilevato che la reperibilità domiciliare comporta comunque l'assoggettamento a una posizione di disponibilità e di attesa -che limita la libertà del militare e ne condiziona anche il riposo-, da qualificare come forma di prestazione di attività lavorativa, ha ritenuto che, ad esclusione dei turni di reperibilità festiva (per i quali è stato assicurato il recupero mediante riposo compensativo), essa sia retribuibile, e ciò sia in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986 (che si riferisce ai compensi per servizi interni di caserma), da intendersi come applicabile anche alla disponibilità domiciliare, sia in relazione all'art 53 comma 2 lettera c) del D.P.R. n. 254 del 1999 (che pure prevede che siano riservate specifiche risorse economiche per incarichi e compiti che comportino l'assunzione di specifiche responsabilità o disagio).
La quantificazione dell'indennità è stata demandata al Comandante generale della Guardia di Finanza, "...chiamato a modulare il quantum spettante mediante le autonome valutazioni ad Egli rimesse e consentite dal citato art. 17 della L. n. 668 del 1986".
Con appello notificato il 22 marzo 2010 e depositato il 31 marzo 2010, la sentenza è stata impugnata, deducendone, senza rubricazione di motivi, l'erroneità, sul rilievo che la pronuncia si risolve nella "creazione" di una forma indennitaria non prevista e non riconducibile né all'art. 17 della L. n. 668 del 1986 né all'art. 53 comma 2 della L. n. 254 del 1999 (in attuazione della quale sono stati emanati decreti ministeriali che hanno individuato i compiti e gli incarichi comportanti riconoscimento di emolumenti economici, nonché circolare applicativa, non impugnati), non rientrando la fattispecie in alcuno di essi.
Costituitisi in giudizio, gli appellati hanno dedotto a loro volta l'infondatezza dell'appello sul rilievo della piena legittimità dell'applicazione analogica dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986 all'ipotesi non disciplinata della pronta reperibilità domiciliare.
Con ordinanza n. 1918 del 28 aprile 2010 è stata accolta l'istanza incidentale di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata.
All'udienza pubblica del 24 aprile 2012 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
2.) L'appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, onde in riforma della sentenza impugnata, vanno rigettate le domande cumulative di annullamento, accertamento e condanna proposte con il ricorso in primo grado.
2.1) La sentenza impugnata è motivata con il richiamo ad una interpretazione "costituzionalmente orientata" dell'art. 17 della L. 10 ottobre 1986, n. 668, nonché all'art. 53 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254.
L'art. 17 della L. n. 668 del 1986 (recante "Modifiche e integrazioni alla L. 1 aprile 1981, n. 121, e relativi decreti di attuazione, sul nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza"), come sostituito dall'art. art. 64, D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254 (recante "Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999") stabilisce testualmente che (corsivi dell'estensore):
"Ove sia disposto di assicurare, per turni anche unici, servizi interni di caserma presso reparti dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, al personale impiegato in tali servizi compete, per ogni in aggiunta all'orario di lavoro settimanale, un compenso orario, non cumulabile con quello per lo straordinario e cumulabile con l'indennità per servizio notturno e festivo, in misura non inferiore al 10% di quello stabilito per ogni ora di lavoro straordinario. Con autonome determinazioni dei rispettivi Comandanti generali, d'intesa previa informazione alle rappresentanze militari centrali ai sensi dell'articolo 59, sono stabiliti l'entità del compenso e la tipologia dei servizi, nell'ambito delle somme assegnate con decreto 25 luglio 1990 del Ministro della difesa e delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro" (comma 1);
"Le ore eccedenti l'orario di lavoro, per le quali non possa provvedersi al pagamento per esaurimento delle risorse di cui al comma 1, devono essere compensate o recuperate entro il 31 dicembre dell'anno successivo a quello di effettuazione della prestazione, tenendo presenti le richieste del personale e fatte salve le improrogabili esigenze di servizio" (comma 2).
L'art. 53 del D.P.R. n. 254 del 1999 , a sua volta rubricato "Efficienza dei servizi istituzionali", prevede che una serie di risorse finanziarie, ivi specificamente indicate, siano destinate "...per attribuire compensi finalizzati..." (tra l'altro) a "compensare l'impiego in compiti od incarichi che comportino l'assunzione di specifiche responsabilità o disagio" (comma 2 lettera c), secondo criteri e modalità applicative da stabilirsi annualmente con decreti del Ministro della difesa e del Ministro delle finanze, su proposta dei rispettivi Comandanti Generali, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, previa informazione alle rappresentanze militari centrali.
2.2) Orbene, è del tutto evidente che, come già chiarito da questa Sezione in altra analoga fattispecie (cfr. Sez. IV, 31 dicembre 2007, n. 6913) è del tutto insostenibile una interpretazione analogica, ed in effetti francamente additiva, della disposizione dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986, che è testualmente riferita ai soli "servizi interni di caserma", e che trova la sua chiarissima ratio nel peculiare e non lieve specifico disagio connesso al trattenimento del militare in ufficio al termine dell'orario di servizio.
Soltanto per quest'ultimo tipo di servizio può riconoscersi un compenso che peraltro è rettamente parametrato alla "reperibilità" e non già al lavoro straordinario (cfr. Sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3534).
Al contrario, la c.d. reperibilità domiciliare, come pure puntualizzato nella richiamata sentenza, "...deve farsi rientrare nell'ambito della totale disponibilità al servizio, di cui all'art. 10, comma 1, della L. 8 agosto 1990, n, 231, connessa allo stato giuridico proprio dei militari, e la mancata previsione di un particolare compenso va ragionevolmente ricollegata alla peculiare posizione di mera reperibilità in parola, che non comporta alcun tipo di applicazione lavorativa e non può essere, quindi, retribuita né come lavoro straordinario, né attraverso altre forme di emolumento per le quali, come si è visto sopra, non si riscontrano i presupposti normativamente stabiliti" (Sez. IV, n. 6913/2007).
2.3) Né può pervenirsi a conclusioni dissimili in relazione al disposto dell'art. 53 del D.P.R. n. 254 del 1999 , che demanda ad appositi decreti ministeriali l'individuazione dei criteri e modalità applicative relative alle risorse da destinare all'incentivazione dell'efficienza dei servizi istituzionali, e quindi enuclea una ampia sfera di discrezionalità, sindacabile bensì in sede di giurisdizione generale di legittimità ma che, correlativamente, esclude ogni possibilità di riconoscimento diretto di un diritto al compenso.
3.) In conclusione l'appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, onde in riforma della sentenza impugnata, vanno rigettate le domande cumulative di annullamento e accertamento proposte con il ricorso in primo grado.
4.) Sussistono nondimeno giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) così provvede sull'appello in epigrafe n.r. 2718/2010:
1) accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per l'Abruzzo, Sede de L'Aquila, n. 113 del 26 febbraio 2009, rigetta le domande cumulative di annullamento e accertamento proposte con il ricorso in primo grado;
2) dichiara compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
FORZE ARMATE
Forze armate, in genere
Indennità, in genere
GUARDIA DI FINANZA
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2718 del 2010, proposto da:
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica;
- Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Comandante generale pro-tempore;
entrambi rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliati per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro
D.A., G.T., L.D.C., E.T., tutti rappresentati e difesi dall'avv. Luca Bruno, ed elettivamente domiciliati in Roma, alla via Prenestina n. 230, presso lo studio dell'avv. Matilde Petrocco, per mandato in calce al controricorso;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per l'Abruzzo, Sede de L'Aquila, n. 113 del 26 febbraio 2009, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n.r. 395/2002, è stato annullato il diniego di corresponsione e riconosciuto il diritto all'indennità di pronta reperibilità, limitatamente ai turni di reperibilità domiciliare prestati in giorni feriali, e senza riposi compensativi, in misura da stabilire dal Comandante generale della Guardia di Finanza, con condanna alle spese del giudizio di primo grado liquidate in complessivi Euro 2.000,00 oltre accessori di legge
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati D.A., G.T., L.D.C. e E.T.;
Vista l'ordinanza n. 1918 del 28 aprile 2010, di accoglimento dell'istanza incidentale di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2012 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avvocato di Stato Maurizio Greco per le Autorità statali appellanti e l'avv. Luca per gli appellati;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1.) I ricorrenti in primo grado, sottufficiali della Guardia di Finanza in servizio presso la scuola sottufficiali de l'Aquila, addetti all'ufficio cifra, in base a foglio d'ordini e sin dal 1993, hanno svolto turni di reperibilità domiciliare feriale (dalle ore 16,00 del giorno precedente alle ore 8,00 del giorno successivo) e festiva (per l'intero arco delle ventiquattro ore successive al precedente giorno feriale lavorativo); con istanze formulate il 19 febbraio 2002 hanno chiesto il pagamento delle ore di reperibilità ai sensi dell'art. 36 Cost. e della "legislazione vigente in materia di pubblico impiego"; con atto del 18 aprile 2002, sulla scorta di note del Comandante di reparto del 1 marzo 2002, le istanze sono state respinte "...in quanto non ricorrono i presupposti previsti ai sensi del D.P.R. n. 147 art. 11 del 05.06.1990".
Con il ricorso in primo grado n.r. 395/2002 sono state proposte cumulative domande di annullamento del diniego e di accertamento del diritto all'indennità di pronta reperibilità.
Con la sentenza n. 113 del 26 febbraio 2009 il ricorso è stato accolto.
Il giudice amministrativo abruzzese, rilevato che la reperibilità domiciliare comporta comunque l'assoggettamento a una posizione di disponibilità e di attesa -che limita la libertà del militare e ne condiziona anche il riposo-, da qualificare come forma di prestazione di attività lavorativa, ha ritenuto che, ad esclusione dei turni di reperibilità festiva (per i quali è stato assicurato il recupero mediante riposo compensativo), essa sia retribuibile, e ciò sia in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986 (che si riferisce ai compensi per servizi interni di caserma), da intendersi come applicabile anche alla disponibilità domiciliare, sia in relazione all'art 53 comma 2 lettera c) del D.P.R. n. 254 del 1999 (che pure prevede che siano riservate specifiche risorse economiche per incarichi e compiti che comportino l'assunzione di specifiche responsabilità o disagio).
La quantificazione dell'indennità è stata demandata al Comandante generale della Guardia di Finanza, "...chiamato a modulare il quantum spettante mediante le autonome valutazioni ad Egli rimesse e consentite dal citato art. 17 della L. n. 668 del 1986".
Con appello notificato il 22 marzo 2010 e depositato il 31 marzo 2010, la sentenza è stata impugnata, deducendone, senza rubricazione di motivi, l'erroneità, sul rilievo che la pronuncia si risolve nella "creazione" di una forma indennitaria non prevista e non riconducibile né all'art. 17 della L. n. 668 del 1986 né all'art. 53 comma 2 della L. n. 254 del 1999 (in attuazione della quale sono stati emanati decreti ministeriali che hanno individuato i compiti e gli incarichi comportanti riconoscimento di emolumenti economici, nonché circolare applicativa, non impugnati), non rientrando la fattispecie in alcuno di essi.
Costituitisi in giudizio, gli appellati hanno dedotto a loro volta l'infondatezza dell'appello sul rilievo della piena legittimità dell'applicazione analogica dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986 all'ipotesi non disciplinata della pronta reperibilità domiciliare.
Con ordinanza n. 1918 del 28 aprile 2010 è stata accolta l'istanza incidentale di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata.
All'udienza pubblica del 24 aprile 2012 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
2.) L'appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, onde in riforma della sentenza impugnata, vanno rigettate le domande cumulative di annullamento, accertamento e condanna proposte con il ricorso in primo grado.
2.1) La sentenza impugnata è motivata con il richiamo ad una interpretazione "costituzionalmente orientata" dell'art. 17 della L. 10 ottobre 1986, n. 668, nonché all'art. 53 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254.
L'art. 17 della L. n. 668 del 1986 (recante "Modifiche e integrazioni alla L. 1 aprile 1981, n. 121, e relativi decreti di attuazione, sul nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza"), come sostituito dall'art. art. 64, D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254 (recante "Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999") stabilisce testualmente che (corsivi dell'estensore):
"Ove sia disposto di assicurare, per turni anche unici, servizi interni di caserma presso reparti dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, al personale impiegato in tali servizi compete, per ogni in aggiunta all'orario di lavoro settimanale, un compenso orario, non cumulabile con quello per lo straordinario e cumulabile con l'indennità per servizio notturno e festivo, in misura non inferiore al 10% di quello stabilito per ogni ora di lavoro straordinario. Con autonome determinazioni dei rispettivi Comandanti generali, d'intesa previa informazione alle rappresentanze militari centrali ai sensi dell'articolo 59, sono stabiliti l'entità del compenso e la tipologia dei servizi, nell'ambito delle somme assegnate con decreto 25 luglio 1990 del Ministro della difesa e delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro" (comma 1);
"Le ore eccedenti l'orario di lavoro, per le quali non possa provvedersi al pagamento per esaurimento delle risorse di cui al comma 1, devono essere compensate o recuperate entro il 31 dicembre dell'anno successivo a quello di effettuazione della prestazione, tenendo presenti le richieste del personale e fatte salve le improrogabili esigenze di servizio" (comma 2).
L'art. 53 del D.P.R. n. 254 del 1999 , a sua volta rubricato "Efficienza dei servizi istituzionali", prevede che una serie di risorse finanziarie, ivi specificamente indicate, siano destinate "...per attribuire compensi finalizzati..." (tra l'altro) a "compensare l'impiego in compiti od incarichi che comportino l'assunzione di specifiche responsabilità o disagio" (comma 2 lettera c), secondo criteri e modalità applicative da stabilirsi annualmente con decreti del Ministro della difesa e del Ministro delle finanze, su proposta dei rispettivi Comandanti Generali, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, previa informazione alle rappresentanze militari centrali.
2.2) Orbene, è del tutto evidente che, come già chiarito da questa Sezione in altra analoga fattispecie (cfr. Sez. IV, 31 dicembre 2007, n. 6913) è del tutto insostenibile una interpretazione analogica, ed in effetti francamente additiva, della disposizione dell'art. 17 della L. n. 668 del 1986, che è testualmente riferita ai soli "servizi interni di caserma", e che trova la sua chiarissima ratio nel peculiare e non lieve specifico disagio connesso al trattenimento del militare in ufficio al termine dell'orario di servizio.
Soltanto per quest'ultimo tipo di servizio può riconoscersi un compenso che peraltro è rettamente parametrato alla "reperibilità" e non già al lavoro straordinario (cfr. Sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3534).
Al contrario, la c.d. reperibilità domiciliare, come pure puntualizzato nella richiamata sentenza, "...deve farsi rientrare nell'ambito della totale disponibilità al servizio, di cui all'art. 10, comma 1, della L. 8 agosto 1990, n, 231, connessa allo stato giuridico proprio dei militari, e la mancata previsione di un particolare compenso va ragionevolmente ricollegata alla peculiare posizione di mera reperibilità in parola, che non comporta alcun tipo di applicazione lavorativa e non può essere, quindi, retribuita né come lavoro straordinario, né attraverso altre forme di emolumento per le quali, come si è visto sopra, non si riscontrano i presupposti normativamente stabiliti" (Sez. IV, n. 6913/2007).
2.3) Né può pervenirsi a conclusioni dissimili in relazione al disposto dell'art. 53 del D.P.R. n. 254 del 1999 , che demanda ad appositi decreti ministeriali l'individuazione dei criteri e modalità applicative relative alle risorse da destinare all'incentivazione dell'efficienza dei servizi istituzionali, e quindi enuclea una ampia sfera di discrezionalità, sindacabile bensì in sede di giurisdizione generale di legittimità ma che, correlativamente, esclude ogni possibilità di riconoscimento diretto di un diritto al compenso.
3.) In conclusione l'appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, onde in riforma della sentenza impugnata, vanno rigettate le domande cumulative di annullamento e accertamento proposte con il ricorso in primo grado.
4.) Sussistono nondimeno giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) così provvede sull'appello in epigrafe n.r. 2718/2010:
1) accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per l'Abruzzo, Sede de L'Aquila, n. 113 del 26 febbraio 2009, rigetta le domande cumulative di annullamento e accertamento proposte con il ricorso in primo grado;
2) dichiara compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
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